Реформа місцевого самоврядування –
це концепція плюс політична воля

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування потребують модернізації. Розроблено вже численні законодавчі проекти. Проте реального реформування не відбувається. Чому? Розгляньмо деякі аспекти цього питання.

Микола ПУХТИНСЬКИЙ, Віче №14, 2008

1. Історичний аспект

У різний спосіб над реформою публічної влади в Україні працюють усі 17 років незалежності. Сам термін «реформа» набув перманентного звучання і вже викликає ідіосинкразію. Ідеться не лише про реформи у сфері політико-владних, а й соціально-економічних відносин, зокрема бюджетно-фінансових, фіскальних, земельних, пенсійних, житлово-комунальних тощо. При цьому задекларовані перетворення у соціально-економічній сфері не узгоджуються із трансформацією публічної влади — державної влади і місцевого самоврядування.

Реальні контури нової моделі місцевого самоврядування окреслилися із закріпленням цього інституту в Конституції 1996 року, прийняттям у 1997-му базового Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ратифікацією Європейської хартії місцевого самоврядування. Далі пішли хвилі очікуваних сподівань реформування та розчарування й відступу від нього. Це стосується спроб проведення адміністративної реформи у 1998—2000 роках; прийняття нової редакції закону про місцеве самоврядування у 2001—2003 роках; так званого другого етапу конституційної (закон № 3207-1) та адміністративно-територіальної реформ у 2004—2006 роках; нарешті — сучасного конституційного процесу щодо територіальної організації влади.

Ці «хвилі» засвідчили, що у політикуму відсутнє стратегічне бачення розвитку країни, трансформації системи публічної влади загалом, місцевого самоврядування зокрема; політичної волі та бажання здійснювати не ефемерну, а справжню реформу.

2. Концептуальний

Цей аспект пов’язаний із розробкою стратегії, доктринальних і прикладних складових розбудови сучасної моделі територіальної організації влади, місцевого самоврядування. Найвдалішими спробами напрацювання таких документів кінця 1990-х — початку 2000-х років стали Концепція адміністративної реформи (1998 рік), декілька варіантів Концепції реформи публічної адміністрації. В цих розробках уперше знаходить відображення ідеологія децентралізації державного управління, повноважень центральних органів виконавчої влади, їх деконцентрації, принцип субсидіарності. Це дає можливість розробити цілу низку законопроектів: «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», «Про адміністративно-територіальний устрій України». Проте дотепер (за винятком закону про Кабмін у редакції 2007, 2008 років) згадані розробки чекають утілення в закони.

На початку 2000-х розробляються концептуальні підходи щодо проведення так званої політичної, конституційної реформи, які майже не стосуються сфери місцевого самоврядування і не мають цілісного вигляду. В результаті у 2004 році до Конституції України вносять концептуально невиважені зміни й доповнення. Це стосується і різних редакцій законопроекту № 3207-1 (2004, 2005 роки). Однією з причин невдачі реформи адміністративно-територіального устрою 2005 року стала її концептуальна невизначеність. Без концептуального осмислення розробляли проект закону «Про територіальний устрій України» та низку інших. До загальних вад можна віднести відсутність «інституційної пам’яті», коли кожна нова владна команда відкидає розробки попередників і де-факто починає роботу з нуля.

Лише нещодавно концептуальна діяльність набула більш-менш системного характеру в рамках Національної конституційної ради та Міністерства регіонального розвитку та будівництва України, про що йдеться далі.

3. Політичний

Уже йшлося про відсутність політичної волі у здійсненні реформ на рівні територіальної організації влади, незважаючи на постійні декларації про їх необхідність. Цей аспект свідчить про зацикленість політичної еліти на проведенні реформ у так званому бермудському трикутнику: Президент, Верховна Рада, Кабінет Міністрів. З 1991 року триває нескінченна дискусія про перерозподіл повноважень у цьому трикутнику, про доцільність певної форми державного правління, й тому не доходять руки до реформи місцевого самоврядування, яке становить фундамент державної будівлі. Інакше кажучи, державотворення у нас відбувається навпаки: спочатку перманентно будуємо дах, а потім декларативно міркуємо про фундамент. Зрозуміло, що такий спосіб будівництва розбалансовує систему влади загалом й не додає їй міцності. До того ж гасла про децентралізацію закінчуються політичною, фінансовою, фіскальною централізацією влади.

4. Фінансово-економічний

Реформа місцевого самоврядування потребує відповідного фінансового, економічного забезпечення. Практики вимагають, а політики визнають, що Україні конче потрібні бюджетна, фіскальна реформи, здійснення політики фінансової децентралізації (навіть фінансового федералізму), вдосконалення міжбюджетних відносин щодо фінансового наповнення місцевих бюджетів для надання населенню якісних адміністративних і громадських послуг, встановлення законодавчого статусу права комунальної власності, чітких пріоритетів у здійсненні житлово-комунальної реформи, реформи у сферах освіти, охорони здоров’я, пенсійного забезпечення тощо.

Тобто сам процес реформування має бути послідовним, комплексним.

5. Конституційно-правовий

Реформування місцевого самоврядування неможливе без оновлення конституційного регулювання системи територіальної організації влади, розробки низки нових законів про місцеве самоврядування. Нинішні конституційні, правові норми мають ґрунтуватися на засадах: Європейської хартії місцевого самоврядування щодо його організаційної, правової, фінансової, матеріальної, адміністративної самостійності; децентралізації, деконцентрації, повсюдності, субсидіарності, єдності системи публічної адміністрації, розбудови європейської моделі адміністративно-територіального устрою. Істотного вдосконалення потребують положення VІ, ІХ, ХІ розділів Конституції, які стосуються виконавчої влади, територіального устрою, місцевого самоврядування. Слідом за внесенням змін до Конституції з огляду на оновлену систему адміністративно-територіального устрою, визначення територіальних основ місцевого самоврядування, його повсюдності необхідно на нових методологічних засадах розробити сучасну систему законодавства про місцеве самоврядування як автономний інститут публічної влади, який має функціонувати на первинному, субрегіональному і регіональному рівнях територіальної організації влади з урахуванням змін, котрі доцільно внести до виборчого законодавства.

Чинне законодавство щодо місцевого самоврядування переважно регулює питання організації та діяльності його органів або окремих інститутів. Нові закони мають бути цілісними, комплексними, спрямованими на розвиток, створювати умови й можливості подальшої кодифікації.

Серед інших аспектів складнощів реформування можна назвати кадровий, науковий, інформаційний, інституційний тощо. Вони також важливі, але за обсягом не вміщуються в цю публікацію.

То що робити далі в реформуванні місцевого самоврядування?

Конституційний процес через політичні чинники нині призупинився. Не вдаючись у всі його переплетіння, зауважмо, що це не означає припинення пошуків розв’язання конституційних проблем, принаймні територіальної організації влади, місцевого самоврядування, реформування яких уже давно на часі. Щодо підходів до трансформації місцевого самоврядування різні політичні сили мають власну позицію.

Одні наполягають на перетвореннях насамперед регіонального рівня місцевого самоврядування, відродження «регіонального самоврядування», створення виконкомів районних і обласних рад та ліквідації місцевих державних адміністрацій.

Інші надають перевагу формуванню передусім економічно спроможних територіальних громад як первинного рівня місцевого самоврядування з одночасним здійсненням адміністративно-територіальної реформи.

Здається, що істина – в системному підході до конституційних новацій, які стосуються територіальної організації влади. Суть його така.

По-перше, слід дати науково обґрунтоване визначення системи адміністративно-територіального устрою України, до складу якого мають входити лише адміністративно-територіальні одиниці. В чинній Конституції (стаття 133) вони змішуються з поселеннями (селами, селищами, містами), що дезорганізує адміністративно-територіальну систему, породжує численні «матрьошки», коли до складу одних адміністративно-територіальних одиниць входять інші. «Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, існуючі області, райони, громади» – такими можуть бути визначення і відповідна норма Конституції. Це дасть можливість здійснити адміністративно-територіальну реформу й реформу місцевого самоврядування.

По-друге, з огляду на нинішні реалії потрібно дати обґрунтоване конституційне визначення громади, яка має подвійну природу — адміністративно-територіальної одиниці і певної територіальної спільноти, а також свою територіальну основу. Отже: «Громадою є адміністративно-територіальна одиниця та водночас сукупність громадян (варіант — мешканців), які проживають на її території». Така формула створює передумови для створення дієздатних громад, оптимізації територіальних основ врядування.

По-третє, необхідно із збереженням нинішнього статусу районних та обласних рад передбачити створення їхніх виконавчих органів з одночасною зміною статусу відповідних місцевих державних адміністрацій щодо виконання ними переважно контрольно-наглядових функцій. Це дає реальну можливість здійснення політики децентралізації.

Наведене вище — лише основні підходи проекту Концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин у частині територіальної організації влади та місцевого самоврядування, який підготувала робоча група Національної конституційної ради. До цієї моделі не варто ставитися спрощено і вважати, що її можна запровадити враз. Доцільно передбачити наслідки й ризики її реалізації, послідовність і поступовість упровадження через визначення певної «дорожньої карти» у перехідних положеннях оновленої Конституції.

Доцільно також продовжити роботу над новим законодавством, яке стосується проблематики місцевого й регіонального розвитку. Зокрема, це проекти законів про засади державної регіональної політики, адміністративно-територіальний устрій, самоврядування громади, самоврядування району (або в районі), самоврядування області (або в області). Частина цих документів підготовлена і навіть проходила експертизу у Раді Європи. Цій роботі сприяють концептуальні напрацювання, які здійснювалися в рамках Міністерства регіонального розвитку та будівництва України: проекти концепцій державної регіональної політики, реформування місцевого самоврядування, реформування адміністративно-територіального устрою України.

Безперечно, під час реформування місцевого самоврядування слід брати до уваги останні напрацювання, міжнародно-правові документи Ради Європи, зокрема Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи. Серед них документи 2007—2008 років: доопрацьований проект стратегії інноваційного та ефективного управління на місцевому рівні; проект додаткового протоколу до Європейської хартії місцевого самоврядування; Європейська хартія міст-ІІ: Маніфест нової урбаністики; проект Європейської хартії регіональної демократії.

Такими є міркування про подальше реформування місцевого самоврядування. Сподіваємося, що парламент України свою місію законодавчої роботи виконає й наведе лад у системі місцевої демократії.